Publicado en línea el Miércoles 14 de marzo de 2018, por Jose Luís García Marcos

«Los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad. Asimismo, y con independencia de las obligaciones familiares, promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio».

Artículo 50 de la Constitución española

Índice

1. Resituando el debate: lo que de verdad debe perseguir una reforma del sistema público de pensiones

2. Las pensiones actuales son insuficientes, y las reformas de 2011 y 2013 las recortarán todavía más

3. La revalorización de las pensiones es posible

4. La crisis, la devaluación salarial y el déficit actual de la Seguridad Social: medidas para aumentar los ingresos por cotizaciones

5. La cuestión demográfica y el futuro de las pensiones: asegurar pensiones suficientes en el medio plazo

Anexo 1: ¿Cuánto puede crecer España hasta 2050?

Anexo 2: Previsiones oficiales sobre la evolución del número de pensiones y del efecto de la revalorización de las pensiones en distintos escenarios

Resumen

  • El «problema de las pensiones» en España es que las reformas aprobadas en 2011 (PSOE) y 2013 (PP) tendrán como consecuencia un empobrecimiento progresivo de la población jubilada. En la actualidad, más de la mitad de las pensiones ya están por debajo del salario mínimo interprofesional (SMI), 42 % entre las de jubilación, y, aun así, se ponen en marcha medidas para recortarlas.

  • Existe un consenso general en todos los análisis: efectivamente, estas reformas implicarán una reducción de las pensiones medias. Una persona que se jubile hoy percibirá a lo largo de su jubilación un 30 % menos de renta que lo que hubiera recibido antes de las dos reformas anteriormente citadas.

  • De hecho, este era el objetivo de las mismas: reducir el gasto en pensiones hasta hacerlo converger con los ingresos que actualmente tiene la Seguridad Social por cotizaciones, como porcentaje del producto interior bruto (PIB). Se renuncia con ello a actuar sobre los ingresos, bien reforzando la recaudación, bien financiando parte del gasto en pensiones a través de los impuestos.

  • Nuestro enfoque del problema es exactamente el contrario: garantizar los recursos necesarios para que las pensiones sean adecuadas y se actualicen, de modo que (como establece la Constitución) la inflación no haga que las personas pierdan poder adquisitivo.

  • La inmediata derogación del índice de revalorización aplicado por el Gobierno del Partido Popular es perfectamente financiable, a la vez que se reduce el déficit actual de la Seguridad Social. El origen de este déficit se encuentra principalmente en los efectos de la crisis (al haber menos empleo), así como en las políticas de devaluación salarial aplicadas (al haber menos cotizaciones por cada afiliado).

  • Este déficit puede reducirse —a la vez que se actualizan las pensiones con el índice de precios al consumo (IPC)— con una política económica que asegure un crecimiento suficiente del empleo de calidad, junto con otras vías para reforzar las cotizaciones: una vuelta a la participación de los salarios en la renta que había en 2008 (aumentaría los ingresos por cotizaciones en 0,6 puntos del PIB), el destope de las cotizaciones para los salarios más altos (otros 0,6 puntos) y el abandono de las reducciones a las cotizaciones como política de empleo (0,2 puntos del PIB).

  • A más largo plazo (2050), cuando los efectos del envejecimiento de la población se hagan evidentes, la revalorización de las pensiones supondría un aumento del 2,5 % del PIB en el gasto. Esta cifra se obtiene a partir de los propios datos ofrecidos por el Gobierno, asumiendo que se produce un cambio de política económica que asegura tasas de empleo similares a las que ya existen hoy en otros países europeos (75 %) y la convergencia de la productividad de la economía española al menos hasta el 90 % de la media de la zona euro.

  • A pesar del aumento de la población mayor de 65 años, la tasa de dependencia económica (número de dependientes por ocupado) se mantendrá estable si se alcanzan los objetivos de empleo señalados (tasa de empleo del 75 %). Al aumentar su número, será necesario incrementar el gasto que la sociedad dedica al sostenimiento de sus mayores a través del sistema de pensiones, pero esto será perfectamente sostenible. En cambio, reducir sistemáticamente las pensiones medias no es socialmente sostenible.

  • Para financiar este mayor gasto en las pensiones será necesario —junto con las anteriores medidas para reforzar las cotizaciones— que se amplíe la financiación del sistema, vía impuestos, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Sin embargo, España tiene margen fiscal suficiente para hacerlo.

 

1. Resituando el debate: lo que de verdad debe perseguir una reforma del sistema público de pensiones

Para abordar cualquier problema, lo primero que se necesita es plantear la pregunta correcta. Muchas veces, esto depende del enfoque con que se parte, y normalmente condiciona las propias respuestas que se ofrecen. El debate actual sobre las pensiones es un buen ejemplo de cómo una pregunta mal formulada lleva a propuestas que agravan el problema, en vez de resolverlo.

Para nosotros, «el problema de las pensiones» consiste en dar cumplimiento a lo que la propia Constitución española establece, que no es más que la expresión del verdadero fin del sistema de la Seguridad Social: asegurar a las personas que se retiran unos ingresos suficientes, y garantizar como mínimo el mantenimiento de su capacidad adquisitiva durante toda su vida. La pregunta correcta, entonces, es cómo asegurar los recursos suficientes para mantener esas pensiones públicas en un nivel adecuado, y alrededor de ella han de ir orientadas todas las propuestas.

Las últimas reformas, la de 2011 y la de 2013, sin embargo, plantean la cuestión exactamente al revés. Partiendo de una restricción autoimpuesta a priori (las pensiones contributivas solo se deben financiar con la recaudación por cotizaciones sociales, a los tipos efectivos actuales) diseñan mecanismos (factor de sostenibilidad, índice de revalorización, retraso en la jubilación, ajustes en la forma de calcular la pensión inicial) para asegurar que el gasto en pensiones se ajusta a esos recursos. Si en algún momento hay déficit, o la población jubilada aumenta o se hace más longeva, la respuesta es evidente: se recortan las pensiones, aunque esto contradiga el verdadero objetivo que debe perseguir el sistema.

Es importante señalar que esta afirmación no es un juicio de valor sobre las intenciones de la reforma, y ni siquiera un efecto colateral de las mismas. Los Gobiernos del PSOE y el PP que las impulsaron las justificaron precisamente por el «ahorro» que suponían en el gasto en las pensiones, y esto solo puede deberse a que la pensión media de jubilación se reduce tras las reformas. Todos los análisis que se han hecho sobre sus efectos desde organismos oficiales (Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal —AIReF—, Banco de España) e instituciones privadas, o los estudios académicos, coinciden en que, como consecuencia de las reformas, las pensiones serán menores. No hay un solo trabajo donde se diga lo contrario.

El último ejemplo es el Country Report sobre España, publicado por la Comisión Europea en marzo de 2018, en el que se lee que «aunque las dos reformas sucesivas de las pensiones ayudarán a contener el gasto en pensiones en el largo plazo, tendrán como consecuencia pensiones menos generosas». Y en relación con el índice de revalorización de las pensiones (IRP), que las desconecta del crecimiento de los precios, se dice: «Persigue adaptar el gasto del sistema de pensiones para asegurar su sostenibilidad a largo plazo. Esto se logra, dentro de ciertos límites, fijando la revalorización de las pensiones de forma que alinee progresivamente los gastos con los ingresos. Por tanto, si el sistema tiene déficit [con unos ingresos dados] el IRP reduce gradualmente la generosidad de las pensiones. […] Una vez que la inflación se ha recuperado en 2017, la aplicación de la revalorización mínima [permitida por el IRP] puede significar una reducción gradual del valor real de las pensiones actuales».

Sentado este hecho, el único argumento de los que defienden hoy la continuidad de esas reformas es que «no hay otra alternativa» si se quiere asegurar la continuidad de un sistema público de pensiones, aunque sea insuficiente para garantizar un retiro digno. Lo que proponen, cada vez más explícitamente, es complementarlo con un sistema de ahorro privado.

Este documento persigue exactamente lo contrario: demostrar que esas alternativas existen, que son económicamente sostenibles y que, desde luego, son socialmente preferibles. También llegamos a otra conclusión fundamental: aunque algunas medidas para garantizar las pensiones públicas se pueden tomar en el interior del propio sistema de pensiones, lo que de verdad asegurará en el futuro la sostenibilidad del sistema será un cambio global en las políticas económicas, para asegurar niveles elevados de empleo de calidad y bien pagado.

Además de por los términos en que se formula (la pregunta inicial), cualquier debate también está condicionado por el contexto en que se resuelve. En el caso de la reforma del sistema de las pensiones, nos parece que existen tres elementos muy relevantes a tener en cuenta:

  1. Muchas pensiones ya no alcanzan un nivel suficiente, y a eso habrá que añadir el efecto negativo de las reformas de 2011 y 2013, salvo que se reviertan, como proponemos nosotros. Particularmente, derogar el índice de revalorización y el factor de sostenibilidad es completamente necesario, y económicamente sostenible.

  2. El sistema parte ya de un déficit aproximado de 18.000 millones de euros, que fundamentalmente se deriva de las consecuencias sobre los ingresos por cotizaciones de la crisis (menos afiliados) y de las políticas de devaluación salarial. Por tanto, las medidas para recuperar las cotizaciones son esenciales para reducir este déficit.

  3. Las bajas tasas de natalidad, el aumento de la esperanza de vida y la llegada a la edad de jubilación de la generación del baby boom aumentarán el peso de la población mayor de 65 años. Sin embargo, contrariamente a lo que se dice, esto no hace inevitable la bajada de las pensiones si se aplica una política económica correcta que garantice que España converge con las tasas de empleo que ahora ya existen en otros países europeos (es decir, que son perfectamente alcanzables). La tasa de dependencia económica total no aumentará, y aunque el gasto en pensiones sobre el PIB sí lo hará (una consecuencia lógica del incremento de la población en esa edad), será posible financiarlas, aunque sea necesario destinar a ello no solo cotizaciones sociales, sino también recursos públicos procedentes de los impuestos generales.

2. Las pensiones actuales son insuficientes, y las reformas de 2011 y 2013 las recortarán todavía más

Conviene empezar por aclarar un malentendido frecuentemente utilizado para restar importancia a la gravedad de los efectos de las últimas reformas —por ejemplo, en el último informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)—: que el sistema de pensiones en España es muy generoso.

El gráfico 1 recoge la distribución de las pensiones contributivas de acuerdo con su cuantía, mostrando también de forma separada las pensiones de jubilación. Como se ve, el 52 % de las pensiones están por debajo del salario mínimo interprofesional, cifra que, en el caso de las pensiones de jubilación, es del 42 %. Casi el 60 % de las pensiones por jubilación están por debajo de los 1.000 €. En el gráfico 2 vemos que el porcentaje de pensiones que están por debajo del SMI es incluso mayor en otro tipo de pensiones. En la tabla 1, finalmente, vemos que en 2017 la pensión media contributiva fue de 1.027 € al mes, y la de jubilación de 1.072 € al mes. Por su parte, la pensión media no contributiva se sitúa en 375 € al mes (357 € las de jubilación y 398 € las de incapacidad permanente). Sin olvidar que, por término medio, las pensiones de las mujeres son un 36 % más bajas que las de los hombres.

Gráfico 1: Distribución de las pensiones por cuantía

Gráfico 1: Distribución de las pensiones por cuantía

Fuente: Seguridad Social y elaboración propia

Gráfico 2: Porcentaje de pensiones por debajo del SMI

Gráfico 2: Porcentaje de pensiones por debajo del SMI

Fuente: Seguridad Social y elaboración propia

Tabla 1: Pensiones medias (€/mes, 14 pagas)

Tabla 1: Pensiones medias (€/mes, 14 pagas)

Fuente: Seguridad Social

 

A nuestro juicio, estos datos son los relevantes para evaluar la «suficiencia» de las pensiones, porque nos permite comparar los ingresos medios de una persona pensionista con los umbrales que podemos considerar como «mínimos».Sin embargo, como en ocasiones se relativiza el recorte de las pensiones haciendo comparaciones con otros sistemas de pensiones como la que hace la OCDE, es importante señalar también que un informe de UGT de febrero de 2018 contradice de forma rotunda la afirmación de que España tiene unas pensiones mucho más «generosas» que la media europea. Hay tres argumentos principales:

  • La OCDE pone el ejemplo de cuál sería la «tasa bruta de sustitución» (cociente entre la pensión inicial y el último salario) de un pensionista español concreto, y lo compara con la tasa bruta de sustitución en otros países. Sin embargo:

    • El ejemplo escogido (un joven que comienza su vida laboral a los 20 años y cubre de manera integral el periodo de cotización con un empleo a tiempo completo) no es representativo de la situación que se puede esperar en los próximos años para los pensionistas españoles. La prueba es que la tasa de sustitución resultante es mucho mayor que la que aparece en cualquier otra estadística.

    • Si la comparación se hace con los salarios bajos, la situación de las pensiones españolas con el resto de sistemas europeos es mucho menos favorable, pero medidas de recorte como el índice de revalorización o el factor de sostenibilidad se aplican por igual a todos los pensionistas.

    • Esta comparación se hace con la pensión inicial. Si se hiciera a lo largo de los años en que se percibe la pensión, se vería que la tasa de sustitución española es la segunda que se más reduce en toda la UE entre el momento de la jubilación y los 80 años.

    • Si se calculan las tasas netas de reemplazo en vez de las tasas brutas (es decir, descontando los impuestos y cotizaciones, lo cual es mucho más representativo de la renta disponible antes y después de jubilarse), la situación actual de España se asemeja mucho más a la de la media europea, especialmente, de nuevo, en lo que respecta a los salarios más bajos.

  • Un segundo argumento, muy relevante, es que la propia comparación entre las pensiones actuales y los salarios actuales está sesgada por el proceso de devaluación de los salarios que ha tenido lugar en los últimos años. Eurostat calcula la mediana de los ingresos (lo cual evita el sesgo de utilizar un caso concreto que se produce en el caso de la OCDE) de las personas que se han retirado recientemente (las que tienen entre 65 y 74 años) y la compara con la mediana de los ingresos de los asalariados cuya edad está entre 50 y 59 años. En definitiva, esto permite comparar el nivel de vida de quienes cobran una pensión con el que ahora mismo tienen quienes están cerca de jubilarse. En 2015, esta ratio para España estaba en torno al 65 %), la cuarta de la UE-15, muy cercana a la media de la zona euro (61 %). Tras España, Grecia ocupaba ese año la sexta posición, pero en 2008 ambos países tenían las tasas de sustitución más bajas de toda la zona euro, en torno al 40 %, y siete puntos por debajo de la media de la UE-28 (España ocupaba el puesto 22). La explicación está clara: no es que nuestras pensiones se hayan hecho más generosas; es que los salarios (el denominador) han sufrido las consecuencias de la política de devaluación salarial.

  • En tercer lugar, las comparaciones internacionales deben hacerse teniendo en cuenta, no solo las pensiones, sino también otras prestaciones sociales que puedan recibir las personas mayores, porque es la suma de ambas lo que determina el nivel de vida final. En este caso, la posición española es mucho más desfavorable, porque el valor medio de las prestaciones que recibe una persona mayor de 65 años en España es el 63 % de las prestaciones que se reciben por término medio en los países de la UE-15 (en paridad de poder adquisitivo). Esta comparación es mucho más desfavorable de lo que reflejan las diferencias en el PIB per cápita, y compensa la diferencia en la tasa de reemplazo que pueda observarse en España respecto del resto de países europeos.

Esta es la realidad de las pensiones en España sobre la que hay que valorar el fuerte recorte que suponen las reformas puestas en marcha a partir de la crisis.Las primeras medidas que se adoptaron tuvieron un carácter coyuntural1 y se justificaron por la necesidad de hacer frente al problema del déficit público: se congelaron las pensiones y se decidió que se iban a pagar utilizando recursos del Fondo de Reserva, por encima del límite del 3 % establecido inicialmente para la retirada de recursos del mismo (vulnerando el principio de que este fondo debía usarse para afrontar situaciones de déficit estructural).Sin embargo, aunque se siguió utilizando el déficit de estos años de recesión como uno de los argumentos para justificar las reformas de 2011 y 2013, estas tienen una naturaleza estructural, y también efectos permanentes sobre el sistema de pensiones. Las medidas principales que se adoptaron, y sus efectos sobre quienes perciben una pensión, serán los siguientes:

  • Aparte de que el alargamiento de la edad de jubilación reduce el número de años en los que se percibirá la pensión (dos años, lo que supone un 10 % de la esperanza de vida actual a los 65 años), la reforma de 2011 introdujo también lo que se conoce como «reformas paramétricas»: cambios en el periodo y procedimiento para obtener la base reguladora con que se calcula la pensión de entrada al sistema, a la que, posteriormente, se aplican las correspondientes actualizaciones a lo largo de la vida de la persona que cobra la pensión. El efecto sobre cada pensionista concreto dependerá de cuáles hayan sido sus cotizaciones en el pasado, pero se estima que, en promedio, el valor total (actualizado) de las pensiones cobradas a lo largo de la vida de un pensionista —lo que se llama la pensión vitalicia— se reducirá un 20 %: un 10 % por cobrar menos como consecuencia de las reformas paramétricas, y un 10 % por cobrar menos años por el retraso en la jubilación (a partir de 2027, cuando se haya llegado a la edad de jubilación de los 67 años).

  • El factor de sostenibilidad se incorporó también en 2011, pero no se definió con precisión hasta 2013. Este factor impone una reducción de la pensión inicial equivalente al aumento de la esperanza de vida a los 67 años. Si la esperanza de vida sigue creciendo, el efecto será mayor para las personas que se jubilen más tarde, de forma que se estima que, por cada año que pase desde 2019, este factor provocará una caída del 0,25 % en la pensión inicial. Por ejemplo, una persona que se jubile en 2050 cobrará ese año (y el resto de su vida) una pensión un 8 % más baja que la que le hubiera correspondido sin el factor de sostenibilidad.

  • Finalmente, el índice de revalorización —que también se introdujo en la reforma de 2013— hace depender el porcentaje al que se actualizan las pensiones de la eliminación del déficit de la Seguridad Social. Dado el valor actual de este déficit y las previsiones sobre ingresos y gastos, la mayoría de estimaciones coinciden en que es muy probable que al menos en los próximos 20 años las pensiones solo crezcan al 0,25 % (el mínimo establecido). Como consecuencia, si la inflación se sitúa en el 2 %, la pensión se habrá reducido en términos reales un 28 % en 20 años. Esto supone una pérdida acumulada a lo largo de esos 20 años de casi un 15 % (en los primeros años el efecto es pequeño, y va creciendo hasta ese 28 %).

Es decir: se empezará cobrando una pensión más baja (reformas paramétricas de 2011 y factor de sostenibilidad), el valor real de la pensión de jubilación se irá reduciendo conforme pasen los años (índice de revalorización), y se cobrará la pensión durante menos tiempo. Por ejemplo, para una persona que se jubile en 2021 (ya estará en vigor el factor de sostenibilidad y la edad de jubilación se habrá retrasado un año, hasta los 66), el efecto conjunto de todas estas reformas supondrá, en promedio, que cobrará un 30 % menos de pensión a lo largo de su retiro (suponiendo que vive hasta 2041, tabla 2). Nuevamente, es preciso incidir en que estas reformas tampoco son neutras en términos de género (sobre todo las paramétricas, porque el alargamiento del periodo para el cálculo de la base reguladora afecta sobre todo a quienes han tenido carreras más cortas o discontinuas).

Tabla 2: Recorte de las cantidades cobradas durante la jubilación (pensión vitalicia) por una persona jubilada en 2021

Tabla 2: Recorte de las cantidades cobradas durante la jubilación (pensión vitalicia) por una persona jubilada en 2021

Fuente: Elaboración propia a partir de las estimaciones de Zubiri (2016).

Para terminar, basándonos en los datos de la AIReF, en el gráfico 3 presentamos la evolución de la pensión de entrada con y sin reformas (líneas azul y naranja), mientras que las líneas grises nos indican la pérdida de poder adquisitivo que van acumulando las personas que se jubilen en 2017 y en 2023, a modo ilustrativo. El gráfico 4 ilustra el porcentaje acumulado donde la pensión se reduce respecto del escenario sin reformas. Así, una persona que se jubile en el año 2027 (cuando el contenido de las reformas se haya aplicado por completo) tendrá una pensión de entrada un 15 % inferior que lo que le hubiese correspondido sin reformas (área azul), y cada año iría acumulando una pérdida de capacidad adquisitiva del 1,75 % anual (área verde). A eso se añade, claro, que habrá trabajado dos años más.

Gráfico 3: Reducción de las pensiones en terminos constantes de 2013

Gráfico 3: Reducción de las pensiones en terminos constantes de 2013

Fuente: AIReF

Gráfico 4: Efectos de las reformas sobre la pensión media mensual, por cohortes

Gráfico 4: Efectos de las reformas sobre la pensión media mensual, por cohortes

Fuente: AIReF

 

3. La revalorización de las pensiones es posible

Una de las medidas en las que se percibe con mayor claridad el recorte que va a provocar la reforma de las pensiones que impulsó el Partido Popular es la del índice de revalorización. Como hemos visto en el apartado anterior, su consecuencia será la práctica congelación de las pensiones mientras haya déficit, lo que provocará una reducción de su capacidad adquisitiva que en los próximos 20 años puede llegar a situarse entre el 25 % y el 30 %. En esta estimación coinciden instituciones como el Banco de España, la AIReF o la OCDE.

Por supuesto, esta congelación de las pensiones es insostenible socialmente, pero es que, además, revalorizarlas y asegurar el mantenimiento de las pensiones en términos reales es perfectamente sostenible en términos económicos con medidas razonables de aumento de los recursos públicos destinados a su financiación.

Este año podemos estimar que revalorizar las pensiones de acuerdo con la inflación tendría un coste de 2.300 millones de euros. Comparemos esta cifra con otras dos: el coste del rescate de las autopistas que el Gobierno consignó en el plan presupuestario enviado a Bruselas en octubre de 2017 fue de más de 2.000 millones de euros; y la recaudación del impuesto de sucesiones que Ciudadanos está proponiendo prácticamente suprimir es de 2.500 millones de euros. Como se ve, es una cuestión de establecimiento de prioridades políticas.

Analicemos la cuestión a más largo plazo también, para poder ver cuánto se incrementa el gasto en pensiones si estas se revalorizan de acuerdo con el IPC, y teniendo en cuenta, además, el previsible aumento de la población mayor de 65 años (y, por tanto, del número de pensiones a pagar y a actualizar).

En estos cálculos utilizamos los datos facilitados por el propio Gobierno a través de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, en la sesión del 24 de octubre de 2017 de la Comisión Permanente del Pacto de Toledo. En esta documentación se incluyen datos sobre la evolución prevista del número de pensiones contributivas y del gasto que estas supondrían sobre el PIB si se actualizasen a una tasa anual del 1,8 %, suponiendo que esta es la tasa de inflación.

Lo más llamativo de este ejercicio de simulación es que el propio Gobierno está reconociendo en ese documento que la revalorización de las pensiones es perfectamente asumible en términos económicos: en el escenario central de su simulación, el gasto en pensiones sobre el PIB aumentaría en 2050 entre 2,5 y 4,5 puntos porcentuales respecto a su valor actual. Un escenario perfectamente manejable si sen adoptaran medidas por el lado de los ingresos, comparable con el gasto que ya destinan a pensiones otros países europeos. No está justificado el alarmismo.

Podemos concretar más.

Los datos del propio Gobierno, como decimos, nos informan de cuál será la evolución futura del gasto total en pensiones si estas se revalorizan, dados algunos supuestos sobre la evolución del número de pensionistas y el factor de sustitución (crecimiento del importe de las nuevas pensiones iniciales respecto de las pensiones que causan baja). Nosotros utilizamos sus mismos supuestos.

Tomando esta evolución como dada, la evolución de su peso en el PIB depende de cuál sea el crecimiento medio de la economía hasta 2050. El Gobierno presenta distintos escenarios que irían desde un crecimiento real medio del 1 % de media hasta un crecimiento del 3 %.

La simulación del Gobierno señala como el escenario más probable el de un crecimiento medio del 1,2 %, pero esto nos parece simplemente una demostración más de la falta de ambición que caracteriza la política económica del Partido Popular. Una idea muy importante es que el crecimiento que registre la economía española en los próximos años no puede considerarse una cifra que nos viene dada, sino que su evolución depende de que se apliquen las políticas económicas adecuadas. De hecho, un crecimiento medio cercano al 1,9 % en estos años es ambicioso, pero perfectamente razonable. Sería el resultado de alcanzar una tasa de empleo del 75 % —como ya se registra actualmente en otros países europeos— y de acercar la productividad de la economía a la media de la zona euro desde el 84 % actual al 90 % en 2050. De hecho, sería inferior al crecimiento medio de la UE-15 en los 30 años anteriores a la Gran Recesión (2,3 %) y al de la propia España en esos años (2,8 %). En el anexo 1 explicamos los detalles.

Con una política económica suficientemente ambiciosa para alcanzar esos objetivos, el gasto en pensiones en 2050 sería del 14,2 %, solo 2,5 puntos porcentuales más que en 2017 (gráfico 5). Incluso si la tasa de crecimiento fuera solo del 1,6 %, el aumento del gasto supondría un 4 % más del PIB, y se situaría en el 15,7 %. Este rango de aumentos del gasto en pensiones, incluyendo la revalorización con el aumento del IPC, es perfectamente sostenible, sobre todo teniendo en cuenta que en estos años el PIB casi se habría duplicado en términos reales. Evidentemente, exige completar la financiación actual del sistema con mejores cotizaciones (es decir, salarios) y con más ingresos provenientes de los impuestos. Pero España cuenta con el margen de que actualmente sus ingresos públicos suponen 8 puntos menos del PIB que en la media de la eurozona.

Gráfico 5: Gasto en pensiones (% PIB) con un crecimiento real del 1,9 % anual

Gráfico 5: Gasto en pensiones (% PIB) con un crecimiento real del 1,9 % anual

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos suministrados por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, suponiendo una tasa de crecimiento real del 1,9 %.

Aunque la simulación presentada por el Gobierno no lo incluye, podemos calcular también la evolución de la pensión media en el caso de que se revalorizase de acuerdo con la inflación, y compararla con la que resultaría de aplicar el índice de revalorización hasta que —por esta vía— se eliminase el déficit actual de la Seguridad Social. Esto nos permite ilustrar una vez más la necesidad de derogar este índice.

Si las pensiones se revalorizasen nuevamente con el IPC, la pensión media crecería en términos reales a una tasa media anual del 1,2 %, mientras que el PIB per cápita podría hacerlo al 1,7 %. Es decir, el cociente entre la pensión media y el PIB per cápita (lo que nos da una idea de la evolución relativa de la renta de las personas que se han jubilado y de la renta del resto de la población) pasaría de 0,54 % a 0,47 %, un cambio muy moderado. En cambio, si las pensiones se revalorizasen al mínimo legal actualmente existente hasta que llegar a un equilibrio del sistema (suponiendo que el porcentaje de ingresos sobre el PIB no aumentase), el índice de revalorización sería del 0,25 % hasta 2040, y solo a partir de entonces se podría empezar a revalorizar las pensiones lo mismo que la inflación. En 2050, la pensión media sería prácticamente igual que la de 2017 (gráfico 6), a pesar de que el PIB per cápita se habrá multiplicado por 1,7. El cociente entre la pensión media y el PIB per cápita habría bajado de 0,54 % a 0,33 %. Respecto a la pensión que habría en 2050 en el supuesto de que sí se revaloricen, esto supone una disminución del 29 % de la pensión media.

Gráfico 6: Evolución de la pensión media en términos reales, actualizándola con el IPC o manteniendo el índice de revalorización

Gráfico 6: Evolución de la pensión media en términos reales, actualizándola con el IPC o manteniendo el índice de revalorización

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos suministrados por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, suponiendo una tasa de crecimiento real del 1,9 %.

De todo lo dicho se obtienen al menos tres conclusiones políticas:

  • Utilizar el índice de revalorización para ajustar el gasto actual de pensiones a los ingresos, sin adoptar ninguna medida por el lado de los ingresos, supone la práctica congelación de las pensiones, lo que daría lugar a un gran empobrecimiento de la población mayor (por la inflación), a pesar de que el PIB per cápita estaría subiendo. Es socialmente insostenible e injusto.

  • En cambio, es perfectamente sostenible desde el punto de vista económico asegurar un crecimiento suficiente de las pensiones. Los recursos que habría que dedicar a las pensiones serían similares a los que ya dedican actualmente otros países europeos. Este aumento de los ingresos, y no la reducción de las pensiones, es la vía para ajustar el presupuesto de la Seguridad Social.

  • Para que esto sea posible, hay que abordar la cuestión de las pensiones en un marco global, en el que un cambio de políticas económicas permita asegurar un crecimiento suficiente, mediante medidas para lograr un aumento de la tasa de participación femenina, una reducción de la tasa de paro y un mayor crecimiento de la productividad.

4. La crisis, la devaluación salarial y el déficit actual de la Seguridad Social: medidas para aumentar los ingresos por cotizaciones

En el debate sobre las pensiones se mezclan con frecuencia dos cuestiones que conviene separar: el déficit actual del sistema de la Seguridad social, que tiene que ver, fundamentalmente, como decimos, con los efectos de la crisis sobre el empleo y de la política económica sobre los salarios; y el previsible efecto sobre el gasto que se podría derivar del envejecimiento de la población. Mientras que lo primero se refleja en las cuentas de la Seguridad Social a partir de 2011, lo segundo hubiera dado lugar a la aparición de déficit a partir de 2023. En este apartado nos ocupamos del déficit a corto plazo, mientras que en el próximo hablaremos del déficit a largo plazo.

En 2008, la Seguridad Social presentaba un superávit de 14.500 millones de euros, equivalentes al 1,3 % del PIB. En 2016, sin embargo, se registró un déficit de 18.700 millones de euros, un 1,7 % del PIB, y las estimaciones para 2017 son que se haya repetido una cifra similar (gráfico 7).

Gráfico 7: Crisis económica y saldo de la Seguridad Social

Gráfico 7: Crisis económica y saldo de la Seguridad Social

Fuente: Seguridad Social.

Este cambio en la situación financiera del sistema de la Seguridad Social se debe fundamentalmente a la crisis económica, por su impacto sobre los ingresos del sistema:

      • Las cotizaciones sociales representan en torno al 85 % de los ingresos de la Seguridad Social, y su evolución depende del empleo y de los salarios (en el caso de las cotizaciones de los ocupados) y del nivel de protección del desempleo (en el caso de las cotizaciones de las personas que no tienen empleo).

      • En cambio, los gastos están determinados en su mayor parte por razones distintas a la situación coyuntural de la economía. En el caso de las pensiones, que representan también más del 80 % del gasto total de la Seguridad Social, su evolución depende del número de pensionistas, de la diferencia entre las pensiones iniciales nuevas y las pensiones que se extinguen, y de la tasa a la que el Gobierno decide revalorizar las pensiones.

La crisis económica ha supuesto para España dos recesiones, y hasta 2016 no se recuperó el PIB nominal de 2008, por lo que utilizaremos estos dos años para hacer nuestras comparaciones.

En términos de empleo, en 2016 el número de ocupados fue 2,1 millones inferior al de 2008, y había también 1,5 millones de afiliados a la Seguridad Social menos. Adicionalmente, la tasa de cobertura por desempleo había bajado sustancialmente, desde valores cercanos al 80 % en los inicios de la crisis hasta el 55 % actual. Como consecuencia de esta evolución (y de las medidas de política económica aplicada) los ingresos por cotizaciones se redujeron un 4 % en estos años, unos 4.600 millones de euros. Aproximadamente, la mitad de la caída se debió a las cotizaciones de los afiliados, y la otra mitad a las cotizaciones de las personas desempleadas. El peso de las cotizaciones en el PIB también se redujo del 9,7 % al 9,3 %.

Gráfico 8: Gastos e ingresos de la Seguridad Social (millones de euros)

Gráfico 8: Gastos e ingresos de la Seguridad Social (millones de euros)

Fuente: Seguridad Social.

Si miramos el conjunto de ingresos de la Seguridad Social (gráfico 8), la caída total registrada entre 2008 y 2016 fue de solo 1.000 millones de euros, porque aumentaron (en 5.600 millones de euros) las transferencias corrientes recibidas del Estado, y se redujeron en 2.000 millones de euros los ingresos obtenidos por otras vías (ingresos patrimoniales, tasas y otros ingresos). En porcentaje del PIB, la caída fue inferior a una décima.

Esta caída de los ingresos contrasta con el aumento de los gastos producido en estos años para el conjunto del sistema (32.000 millones de euros), lo que ha dado lugar a la aparición del déficit. Sin embargo, esto no debe interpretarse en ningún caso como la consecuencia de un gasto desbocado que no puede financiarse, sino, insistimos, como el efecto de la crisis económica sobre los ingresos.

Si centramos la atención en el gasto en pensiones, por ejemplo, ha pasado de crecer a una tasa anual del 6% en 2009 y 2010, a crecer un 3 % en 2014, 2015 y 2016. Entre ellas, las pensiones contributivas crecían a una tasa anual del 6,8 % en el periodo 2005-2010, y este crecimiento se redujo al 3,8 % en el periodo 2011-2015. Esta reducción en la tasa de crecimiento del gasto en pensiones contributivas se debe fundamentalmente a la menor revalorización de las pensiones (que explica 2,1 de los 3 puntos porcentuales de caída),2 al menor impacto del efecto sustitución de las pensiones antiguas por otras nuevas más altas (explica otros 0,7 puntos de disminución de la tasa de crecimiento) y por un menor crecimiento del número de pensionistas respecto al periodo anterior (0,2 puntos de disminución).

Evidentemente, como el PIB de 2016 es prácticamente el mismo que el de 2008 y el gasto ha seguido creciendo —aunque a una tasa más baja—, el peso del gasto sobre el PIB se incrementa, pasando, en el caso de toda la Seguridad Social, de suponer el 9,8 % al 12,7 % del PIB. En el caso de las pensiones, se ha pasado del 7,8 % al 10,9 % del PIB, pero esto se explica por el comportamiento del denominador, no del numerador.

Esto se ve muy claro si tenemos en cuenta que, manteniendo el mismo porcentaje de ingresos sobre el PIB que se registra en 2016, la Seguridad Social no tendría déficit si la economía hubiera registrado un crecimiento nominal de, como mínimo, un 2 % anual entre 2008 y 2016, y tendría un superávit superior al 1 % con crecimientos nominales de al menos 3 % (gráfico 9). Es el hecho anormal de haber registrado una «década perdida» lo que ha causado el déficit de la Seguridad Social.

Gráfico 9: Gastos e ingresos Seguridad Social (millones de euros)

Gráfico 9: Gastos e ingresos Seguridad Social (millones de euros)

Fuente: Elaboración propia y Seguridad Social.

Es importante señalar que esta relación entre crisis y déficit de la Seguridad Social no se limita solo al estancamiento del PIB, sino que debemos incluir también todo un conjunto de decisiones políticas adoptadas en estos años, como la reforma laboral (que ha tenido un fuerte impacto negativo en los salarios y en la generalización de la precariedad laboral y, por tanto, en las cotizaciones) o la política de reducciones de las cotizaciones de la Seguridad Social para incentivar —de forma muy poco eficaz— el empleo.

Esta idea queda también patente al observar con algo más de detalle los factores que explican los cambios en los ingresos y gastos del sistema de pensiones. En un documento publicado por la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (FEDEA),3 se calcula lo que se denomina como «indicador de salud financiera», donde se distinguen varios factores que afectan a la evolución de los ingresos destinados a financiar las pensiones contributivas4 y los gastos que suponen estas mismas pensiones. El análisis de los resultados que obtienen puede considerarse completamente coherente con el planteamiento que estamos haciendo aquí:

  • Entre 1995 y 2007, la «salud financiera» del sistema de pensiones, definida de esta forma, mejoró sustancialmente, gracias principalmente a la entrada de población en edad de trabajar y a su reflejo en el aumento del empleo. Es decir, que como es conocido, hasta 2007 la situación financiera de la Seguridad Social estaba mejorando.

  • El deterioro en la relación entre ingresos y gastos se produce en el periodo 2007-2014, y los tres factores que, de acuerdo con esta metodología, son más significativos para explicarlo están directamente relacionados con la crisis económica y las políticas del mercado de trabajo:

    • El más importante de estos factores es la pérdida de empleo, que ya hemos señalado nosotros.

    • Un segundo factor es la devaluación salarial, que estos autores miden a través del efecto que tiene la caída de la relación entre el salario real medio actual y los salarios medios de los 30 años anteriores (que se toma como referencia de la base reguladora de las pensiones de cada año). El hecho de que los salarios reales por ocupado se mantengan actualmente en el mismo nivel que en 1995 es la principal causa del deterioro de las cuentas de la Seguridad Social en los últimos 20 años. Mientras que el empleo tuvo primero un efecto positivo y luego otro negativo (mayor) desde 2007, la tendencia al bajo crecimiento de los salarios ha tenido un impacto negativo durante todo el periodo. En parte, esto obedece a un bajo crecimiento de la productividad, pero también obedece a la caída tendencial del peso de los salarios en la renta.

    • El tercer factor es el aumento del peso de las personas mayores de 65 años respecto a la población en edad de trabajar, pero en este caso también podemos relacionarlo con lo ocurrido en el mercado de trabajo. La razón es que en los últimos diez años no se ha observado un crecimiento más rápido de la población mayor que en los diez años anteriores; por el contrario, lo que ha ocurrido es que la población entre 16 y 64 años se ha reducido en 131.000 personas, mientras que en los diez años anteriores se incrementó en casi 3 millones. Sin duda, esto refleja un cambio en el saldo migratorio que solo se explica, nuevamente, por la crisis económica.

Lo importante de esta reflexión es que el déficit actual podría eliminarse, a la vez que se financia también el importe a corto plazo de la revalorización de las pensiones, adoptando algunas medidas para aumentar los ingresos por cotizaciones:

  • Crecimiento económico y reducción de la tasa de paro. Como hemos señalado, el estancamiento de los ingresos de la Seguridad Social se explica en primer lugar por la «década perdida» en términos de PIB que ha sufrido la economía española. En la medida en que en los próximos años se mantenga un ritmo suficiente de crecimiento económico, los ingresos por cotizaciones también deberían crecer al mismo ritmo, siempre que el tipo efectivo de las cotizaciones no se reduzca.

    Por ejemplo, es perfectamente posible que entre 2018 y 2020 la economía española crezca a una tasa nominal del 4,5 %. Suponiendo que el peso de los ingresos de la Seguridad Social se mantenga constante en el 11 % actual, esto se traduciría en el mismo incremento porcentual de los ingresos del sistema (en términos nominales, podrían incrementarse en estos tres próximos años en unos 18.000 millones de euros; recordemos que entre 2008 y 2016 cayeron en 1.000 millones de euros por la crisis).

    Para prever la evolución de los gastos, volvemos a utilizar las tablas facilitadas por el propio Gobierno a las que hicimos referencia en el apartado anterior. Si se eliminase el índice de revalorización y las pensiones creciesen lo mismo que la inflación (un 1,8 % anual, según la simulación del propio Gobierno), los gastos crecerían un 3,8 % anual hasta 2020. Es decir, a una tasa menor que los ingresos. Como consecuencia, si se garantiza al menos este crecimiento del PIB mediante las políticas adecuadas, el déficit de la Seguridad Social se reduciría ya aproximadamente en 0,5 puntos porcentuales del PIB en los próximos años, incluyendo la revalorización de las pensiones.

  • Revertir la devaluación salarial y recuperar los salarios. Los ingresos por cotizaciones dependen de dos factores: el volumen de los salarios que se pagan en la economía (W, número de ocupados por el salario medio) y el «tipo efectivo» de las cotizaciones (Te, o qué porcentaje suponen las cotizaciones reales de empresas y trabajadores sobre estos salarios5). Si lo medimos en porcentaje del PIB, será igual a ese tipo efectivo multiplicado por la participación de los salarios en la renta:

  • Las cotizaciones a la Seguridad Social alcanzaron su máximo en términos nominales en 2008: 108.000 millones de euros. Esto supuso un 9,7 % del PIB. Según los datos de contabilidad nacional, la participación de la remuneración de los asalariados en la renta fue del 50,1 %, por lo que el tipo efectivo implícito es del 19,3 %.

    En el periodo 2009-2013, la destrucción de empleo hizo que cayeran fuertemente las cotizaciones de los ocupados, pero las cotizaciones totales se redujeron menos, debido al aumento de las cotizaciones de los parados (a pesar de que están reduciéndose desde 2010, porque la tasa de cobertura —de los parados EPA— ha pasado del 74 % en 2009 al 59 % en 2013). En total, las cotizaciones caen un 9 %, hasta los 98.000 millones de euros.

    Las cotizaciones totales empiezan a subir de nuevo en 2014 y, según las estimaciones oficiales que se hacen a partir de los datos de recaudación de noviembre, se espera que en 2017 vuelvan a alcanzar el valor de 2008 (incluso ligeramente superior, en torno a 109.000 millones de euros). La recuperación de las cotizaciones en términos nominales, no obstante, es inferior al crecimiento del PIB (11 % frente a 14 % entre 2013 y 2017). En total, entre 2008 y 2017 el peso de las cotizaciones en el PIB ha caído desde el 9,7 % hasta el 9,4 %.

    Esta caída en el peso de las cotizaciones en el PIB se explica por la política de devaluación salarial, que ha provocado una reducción del peso de los salarios en el PIB: si en 2008 esta participación era del 50,1 %, en 2017 se ha reducido al 47,2 %. Respecto al tipo efectivo de cotización, de las cifras anteriores se obtiene que este ha pasado del 19,3 % al 19,8 %.

    Por tanto, si en 2017 aplicáramos este mismo tipo efectivo, pero a los salarios que correspondían a la misma cuota salarial que antes de la crisis, las cotizaciones aumentarían hasta en 0,6 puntos porcentuales del PIB, hasta el 9,9 %, el mismo porcentaje que en 2009. En total, esto hubiera supuesto un aumento de las cotizaciones (en 2017) cercano a los 7.000 millones de euros.

    Si añadiésemos este incremento al efecto del crecimiento económico, el déficit de la Seguridad Social podría reducirse en 1,1 punto porcentual, incluso después de tener en cuenta la revalorización de las pensiones.

  • Destope de las cotizaciones y eliminación de las reducciones y bonificaciones. Finalmente, estas dos medidas adicionales podrían acabar de eliminar el actual déficit de la Seguridad Social antes de 2025, a la vez que se financia por completo la revalorización de las pensiones.

    En concreto, el destope de las cotizaciones, consistente en que aquellos salarios por encima de la actual base máxima de cotización estuviesen gravados en su totalidad, supondría un incremento de los ingresos de la Seguridad Social de hasta el 0,6 % del PIB; esto es, otros 7.000 millones de euros.

    La segunda medida es abandonar la política de bonificaciones y reducciones a las cuotas empresariales a la Seguridad Social, aplicadas supuestamente como incentivos a la contratación. Sin embargo, estas medidas se han mostrado poco eficaces, como ha señalado recientemente el propio Banco de España. Las reducciones en las cuotas sí agravan la falta de recursos de la Seguridad Social, un argumento que se utiliza después para recortar las pensiones. El abandono de estas políticas supondría un aumento de los ingresos por cotizaciones del 0,2 % del PIB.

    En conclusión: la recuperación del crecimiento económico y del empleo, junto con las medidas que hemos propuesto para mejorar los ingresos por cotizaciones, permitirán en los próximos años compensar los efectos de la crisis económica sobre el saldo de la Seguridad Social y eliminar el déficit actual, a la vez que se financia la revalorización de las pensiones.

5. La cuestión demográfica y el futuro de las pensiones: asegurar pensiones suficientes en el medio plazo

Según las previsiones demográficas para las próximas décadas publicadas tanto por el Instituto Nacional de Empleo (INE) como por Eurostat, España va a experimentar en los próximos años un aumento del peso de la población mayor de 65 años sobre la población total, como consecuencia de tres factores fundamentales: la llegada a la edad de jubilación de la generación del baby boom, una mayor longevidad (aumento de la esperanza de vida a los 65 años) y una tasa de fecundidad reducida (actualmente, en torno a 1,3 hijos por mujer). Esto tendrá unos efectos sobre el sistema de pensiones que es necesario anticipar.

No obstante, sin pretender negar la existencia de este fenómeno de envejecimiento, también conviene señalar que es mucho más difícil cuantificar con precisión su dimensión. Cabe recordar, por ejemplo, que en 1990 se previó para 2015 un aumento del peso de la población mayor de 65 años muy por encima del que realmente ha tenido lugar, y que esta ratio se sigue manteniendo por debajo de la media de los países de la Unión Europea. Esto se ha debido a un aumento de la inmigración mayor del esperado.

Igualmente, las previsiones del INE y de Eurostat tampoco son idénticas. Aunque ambos coinciden en que en 2050 la población de más de 64 años se habrá incrementado en unos 7 millones de personas, ofrecen previsiones diferentes sobre el resto de la población y, por tanto, sobre la evolución de la población total. Mientras que el resto de la población, según el INE, se reducirá en 9 millones de personas —la población total se reducirá en este periodo en unos 2 millones—, Eurostat prevé que la población total crecerá en 2,8 millones, porque la reducción de la población será de 4,4 millones (y no de 9).

De hecho, Eurostat publica diferentes escenarios sobre la evolución previsible de la población total (véase gráfico 10) que se diferencian en distintos supuestos sobre la fecundidad, la mortalidad y los flujos migratorios, y la única previsión que publica el INE se asemeja mucho al peor escenario de Eurostat (sin inmigración).

Gráfico 10: Comparación entre las previsiones del INE para España y los distintos escenarios publicados por Eurostat


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